失信聯合懲戒——信用監管的“利劍”
7月16日，國務院辦公廳發布《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確提出構建以信用為基礎，覆蓋事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制。失信聯合懲戒是信用監管機制的重要組成部分，是事后監管環節的核心手段，是構成全生命周期信用監管閉環的關鍵一環。筆者對《意見》中關于失信聯合懲戒的內容進行了認真學習梳理，在此結合工作實際談一點體會，供大家參考。
一、充分認識失信聯合懲戒重要性
習近平總書記于2016年在中央深改組第23次會議上強調，“建立和完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，加快推進社會誠信建設，要充分運用信用激勵和約束手段，建立跨地區、跨部門、跨領域聯合激勵與懲戒機制，推動信用信息公開和共享，著力解決當前危害公共利益和公共安全、人民群眾反映強烈、對經濟社會發展造成重大負面影響的重點領域失信問題，加大對誠實守信主體激勵和對嚴重失信主體懲戒力度，形成褒揚誠信、懲戒失信的制度機制和社會風尚。”
2016年5月30日，國務院印發《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，對健全約束和懲戒失信行為機制提出了全面、系統、具體的要求。
近幾年來，社會信用體系建設取得了突破性進展，講誠信、講信用的社會氛圍日益濃厚。但與此同時，由于失信成本仍然較低等原因，一些失信行為高發、頻發問題依然存在。隨著全社會誠信意識逐漸增強，人民群眾對失信問題的關注度也在不斷提高。國家公共信用信息中心于2019年5月5日發布了《4月份新增失信聯合懲戒對象公示及公告情況說明》，相關報道于5月5日17時，以1157萬次搜索量登上百度熱搜榜單第一位，一度進入微博熱點話題排行榜前10名。中國新聞網在微博開設“4月失信黑名單”話題，一天內閱讀量達1.2億次，并有3700多條網友評論。
通過對網友評論整理分析發現，大部分評論偏向積極、正面，對失信聯合懲戒工作表示支持和肯定，同時也有部分網友對失信行為頻發的現象表示憂慮，認為應進一步加大對失信主體和失信行為的懲戒力度。
深入開展失信聯合懲戒，是對市場主體實施全生命周期信用監管的重要手段，是有效遏制失信問題高發、頻發，增強人民群眾獲得感的重要舉措，也是凈化市場、優化營商環境，促進經濟高質量發展的重要保障。
此次《意見》的出臺，在全面闡述構建以信用為基礎的新型監管機制的同時，進一步明確了健全失信聯合懲戒對象認定機制、深入開展失信聯合懲戒的指導思想、工作思路和實施路徑。
二、健全失信聯合懲戒對象認定機制，做到“黑名單”管理不缺位、不越位
前段時間，山東五蓮縣一名中學教師因逃課體罰學生被納入信用“黑名單”，引發輿論熱議，后官方撤銷相關處理決定。政府部門認定的“黑名單”，是失信聯合懲戒對象名單的“簡稱”，名單的認定關乎相關主體切身利益，應有明確的認定標準、依據和程序。事實上，在2017年10月，國家發展改革委、人民銀行就印發了《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（發改財金規〔2017〕1798號），對建立健全守信聯合激勵對象和失信聯合懲戒對象名單制度提出了相關要求。此次發布的《意見》中再次強調，要“健全失信聯合懲戒對象認定機制。”
名單管理要制度化。各行業主管部門應根據相關法律法規的規定和要求，結合自身職能和行業管理特點，分別制定完善相應行業領域的聯合懲戒對象名單管理辦法，明確名單認定依據、標準、程序、異議申訴和退出機制。名單管理既要做到“不缺位”，將嚴重違法失信行為依法依規納入“黑名單”管理，實現“應納盡納，應管盡管”，又要做到“不越位”，杜絕“黑名單”認定泛化、擴大化。
認定標準要科學化。一是認定標準應合理、必要，符合“合法性”、“合理性”原則，并且要充分征求社會公眾意見。二是認定標準應清晰、明確，盡可能壓縮自由裁量空間，便于各地基層部門按統一標準操作執行。如“情節嚴重的”、“金額較大的”等情形，應規定具體認定標準。
名單認定要權威化。一是認定部門要權威，一般由縣級以上國家機關、法律法規授權具有管理公共事務職能的組織負責名單認定，未經授權的行業協會、信用服務機構或新聞媒體認定的“黑名單”，不可作為聯合懲戒對象。二是認定依據要權威，即應以有關部門依法依規作出的認定處理結論作為依據，如法院判決、監管部門作出的行政處罰等。行業協會、大數據機構等提供的信息或投訴舉報信息，需經有關部門給出認定結論后，方可作為名單認定依據。
名單信息要規范化。名單信息的準確性、完整性直接影響懲戒措施執行，如法定代表人、主要責任人信息缺失將導致懲戒措施無法落實到人。國家發展改革委辦公廳于2017年12月印發實施關于公共信用信息的六項工程標準，其中《公共信用信息基礎數據項規范》中包含“紅黑名單”數據項規范，后在試行過程中進行了修訂完善，有關部門可參照使用。
三、深入開展失信聯合懲戒，構建“一處失信，處處受限”聯合懲戒大格局
過去幾年，有關部門通過簽署聯合懲戒備忘錄的形式，初步建立起跨部門、跨行業、跨領域的聯合懲戒機制。截至目前，國家層面已簽署聯合懲戒備忘錄46個，累計發布21類失信聯合懲戒對象名單，400多萬失信被執行人迫于懲戒壓力主動履行了義務。聯合懲戒機制初步顯威，得到了公眾一定程度的認可。但部分領域失信治理形勢依然嚴峻，一些典型失信案例在社會上造成重大負面影響，人民群眾對此反映強烈，希望有關部門嚴厲懲處。
例如，今年以來證券市場財務造假事件頻發，康得新、輔仁藥業、康美藥業等上市公司接連因涉嫌財務造假被證監會立案調查處理，引發輿論熱議。8月9日，央視焦點訪談以《財務造假須嚴懲》為題，對康美藥業等上市公司財務造假事件進行了專題報道。廣大投資者更是反映強烈，認為即使對涉事公司及相關責任人員處以頂格處罰及市場禁入，處罰依然過輕，上市公司敢于大規模財務造假，很大程度上是因為處罰太輕、代價太低。
要有效遏制失信問題高發、頻發問題，必須大幅提高違法失信成本。除了完善法律體系以外，廣泛、深入開展失信聯合懲戒也尤為重要。
（一）多管齊下，構建失信聯合懲戒“一張網”。
《意見》指出，要構建行政性、市場性和行業性等懲戒措施多管齊下，社會力量廣泛參與的失信聯合懲戒大格局。不同性質懲戒應各有側重，有機配合，共同織就聯合懲戒“一張網”，使嚴重違法失信者“一處失信，處處受限”。
行政性懲戒要“出重拳”。一是被動限制要“嚴”，對懲戒對象申請財政性資金項目、參加政府采購及招投標等依法依規嚴格限制，對申請行業市場準入從嚴審查，依法依規實施行業和市場禁入。二是主動監管要“頻”，結合“雙隨機、一公開”，對列入懲戒對象名單的市場主體加大日常抽查、檢查頻次，對失信市場主體形成強大監管壓力。
市場性懲戒要“拓范圍”。通過依法依規向金融機構、大數據機構、互聯網平臺、信用服務機構等共享懲戒對象信息，鼓勵在融資貸款、商業平臺入駐、合作伙伴遴選、招工用工等商業活動中廣泛應用，讓失信主體“處處碰壁”。
行業性懲戒要“立導向”。行業協會商會應充分履行行業自律監督主體責任，對列入懲戒對象名單的失信主體采取業內通報、公開譴責等自律性懲戒措施，在行業內樹立守法誠信經營的正確導向，形成自覺抵制違法失信的行業自律氛圍。
社會性懲戒要“樹共識”。應充分發揮新聞媒體和社會公眾等社會力量的輿論監督作用，通過對失信聯合懲戒對象及典型失信案例的公開曝光和對輿論的正確引導，逐步構建“褒揚誠信，懲戒失信”的廣泛社會共識，對違法失信主體形成強大輿論壓力，對違法失信行為形成廣泛社會監督和抵制約束。
（二）互通共享，支撐跨地區、跨行業、跨領域聯合懲戒。
《意見》強調，要加快構建跨地區、跨行業、跨領域的失信聯合懲戒機制，從根本上解決失信行為反復出現、易地出現的問題。目前，已有40多個行業領域以簽署備忘錄的形式，初步建立起聯合懲戒機制，為有效推動聯合懲戒落實落地，需進一步強化平臺互通和信息共享，更好支撐跨地區、跨部門的協同聯動。
平臺互通。一是國家級信用信息平臺和監管系統互聯互通，包括國家“互聯網+監管”系統、全國信用信息共享平臺、企業信用信息公示系統、人民銀行征信系統以及行業信用信息平臺系統等，支撐跨部門、跨行業協同聯動；二是國家、省、市各級信用信息共享平臺互聯互通，各職能部門業務系統接入同級信用信息共享平臺，支撐跨層級、跨地區協同聯動。
信息共享。一是在協同范圍充分共享，以平臺互通支撐跨地區、跨部門信息共享，以信息共享促進跨地區、跨行業、跨領域懲戒聯動和應用協同。二是提升應用自動化水平，依托各級信用信息共享平臺，將懲戒對象名單直接或間接嵌入有關部門業務系統，實現對懲戒對象的自動識別和懲戒措施的自動提示。三是確保共享信息時效性，信息共享不及時將直接導致協同聯動的滯后，增加不必要的異議核實處理成本，實時、高效的信息共享是強化協同聯動效應的重要保障。
（三）依法依規，防止懲戒措施泛化、擴大化。
國家發展改革委連維良副主任在國務院政策吹風會上介紹《意見》時強調，“以信用為基礎的新型監管機制，是法治化、標準化、規范化的監管機制。依法監管、規范監管是信用監管的突出特征。”失信懲戒越管用，越要防止濫用、泛用。要依法依規開展失信聯合懲戒，防止懲戒措施泛化、擴大化。
一是要準確理解懲戒措施。如對失信被執行人實施“限制乘坐火車高級別席位”、“限制子女就讀高收費私立學校”等措施，本質上是限制其高消費行為，不能錯誤理解為失信被執行人“不能坐火車”、“子女不能上學”。這在最高人民法院《關于限制被執行人高消費的若干規定》中有明確規定。
二是要依法依規實施懲戒。聯合懲戒備忘錄中的懲戒措施，都有法律、法規、規章及規范性文件依據。如對于“限制設立融資性擔保公司”，在《融資擔保公司監督管理條例》（國務院令第 683 號）規定的設立融資擔保公司應當具備的條件中，第一條就是“股東信譽良好，最近3年無重大違法違規記錄”。需要特別指出的是，在執行涉及“行政許可類”事項的懲戒措施時，至少要有法律效力在部門規章（含）以上的文件依據。
此外，在聯合懲戒是否與“一事不再罰原則”相沖突問題上，存在不同觀點。《行政處罰法》第二十四條規定，“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這是“一事不再罰原則”的法定含義，應當是指對同一主體的同一違法行為，不能給予兩次以上相同或者類似性質的行政處罰。聯合懲戒備忘錄涉及的行政性懲戒措施，是指懲戒對象在申請辦理相關行政事項時，相關部門要依法依規從嚴審查，并依法依規予以限制，本身不涉及行政處罰，就更談不上是對同一違法行為作出兩次以上相同或類似性質的處罰。因此，筆者認為聯合懲戒與“一事不再罰原則”并不沖突。
（四）追責問責，實現聯合懲戒落實到人。
一些不法分子和投機分子，在經營主體被列入“黑名單”后，為規避懲戒“另起爐灶”，成立新機構繼續開展違法經營活動。對于被列入失信聯合懲戒對象名單的市場主體，要“追根溯源”，依法追究相關人員違法失信責任，對失信責任人形成強大約束和警示震懾。
記入信用記錄。對于市場主體違法失信行為負有法定責任或負有個人責任的，經有關部門認定后，記入個人信用記錄，并歸集到全國信用信息共享平臺，記入個人公共信用電子檔案。
納入聯合懲戒。對于被列入失信聯合懲戒對象名單的市場主體，除了對失信市場主體實施懲戒外，還要依法依規對其法定代表人或主要負責人等進行聯合懲戒。如失信被執行人為法人和其他組織的，其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人均會被采取限制乘坐飛機、限制乘坐火車高級別席位等懲戒措施。
實施市場禁入。一是對重點行業領域的嚴重違法失信行為責任人，依法實施行業禁入，如依據《藥品管理法》規定，從事生產、銷售假藥及生產、銷售劣藥情節嚴重的企業或者其他單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員十年內不得從事藥品生產、經營活動。二是在失信責任人申請設立市場主體或任職登記時，依法實施市場禁入，如依據《公司法》《企業法人法定代表人登記管理規定》規定，擔任因違法被吊銷營業執照、責令關閉的企業的法定代表人，并負有個人責任的，自該企業被吊銷營業執照之日起三年內，不得擔任法定代表人、董事、監事、高級管理人員。
依法公開公示。通過相關部門官方網站、“信用中國”網站等權威渠道，以官方通報、集中公告、網站查詢等形式，依法依規面向社會公示違法失信行為責任人信息，并對違法失信典型案例進行公開曝光，對失信責任人形成廣泛的社會監督和約束。
四、強化信用培訓教育，增強市場主體守法誠信經營和信用修復意識
要正確理解失信聯合懲戒機制的內涵，“懲”只是手段，“戒”才是目的。通過聯合執行“懲罰性”措施，大幅提高失信成本，讓失信主體付出高昂代價，真正感受到失信導致的“切膚之痛”，從而達到“戒”的目的，一方面促使懲戒對象自身“戒除”失信行為，另一方面讓廣大市場主體“引以為戒”，起到警示、震懾作用，從而達到防止發生更多失信行為的目的。因此，失信聯合懲戒機制不僅要有“懲戒”，還要有“訓誡”。
一是“訓”，要組織信用培訓，培訓對象不限于失信主體，鼓勵地方社會信用體系建設牽頭部門組織公益性培訓，有資質的信用服務機構組織市場化培訓，增強市場主體守法誠信經營意識。
二是“誡”，要對整改不到位的失信主體進行約談，由認定部門組織實施，告誡其將面臨的懲戒措施及可能承擔的嚴重后果，督促其積極整改、履行義務、修復信用。
以信用為基礎的新型監管機制，是深化“放管服”改革的重要舉措，是維護市場秩序、激發市場活力、優化營商環境的重要保障，真正實現對誠信守法者“無事不擾”，對違法失信者“利劍高懸”。 失信聯合懲戒是信用監管的“一把利劍”，對嚴重違法失信行為要果斷“亮劍”，依法懲戒、懲戒到位、懲戒到人，讓違法失信者付出高昂代價。隨著法律法規和信用監管機制的不斷完善，失信聯合懲戒必將發揮更大作用。（國家公共信用信息中心 孔守斌）
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